ユーザーに「システム管理者」ロールを付与せずに、新しいユーザーの作成のみを許可するカスタムロールを作成することは可能か。

ユーザーエンティティ(テーブル)に対する作成権限を持つセキュリティロールを作成することで実現可能です。